"Кубышка" может опустеть в 2010 году
Минфин предупреждает о высоких бюджетных рисках. Переписанный баланс подвергнется в этом году проверке на прочность инфляцией, а экономическая активность и объем ВВП могут снизиться больше прогнозов
Москва. 20 апреля. IFX.RU - Минфин РФ не исключает, что ВВП РФ в 2009 году снизится больше, чем прогнозируется, а доходы федерального бюджета окажутся ниже, чем утверждено в новом варианте бюджета, сообщила журналистам замминистра финансов РФ Татьяна Нестеренко.
По ее словам, это может привести к большему использованию средств Резервного фонда и существенно осложнить бюджетную ситуацию в 2010 году, которая и без того будет "напряжена" в связи с реформой ЕСН, переоценкой прав пенсионеров с "советским" стажем и необходимостью вернуть госкорпорациям средства, взятые у них в 2009 году.
Минфин считает, что сокращение ряда расходов бюджета в 2010 году может составить 25-30%, но даже в этом случае Резервный фонд может быть полностью исчерпан еще до начала 2011 года.
Однако не исключено, что сработают стабилизационные механизмы в экономике - тогда и бюджетная ситуация будет более благоприятной, отметила Т.Нестеренко.
Риски бюджета в 2009 году
"Даже после уточнения бюджета мы видим существенные риски его исполнения", - заявила журналистам в минувшую пятницу замминистра финансов РФ Татьяна Нестеренко. Дума 15 апреля приняла новый вариант бюджета на 2009 год.
Доходы федерального бюджета РФ в 2009 году снизятся на 4,2 трлн рублей по сравнению с ранее утвержденным объемом и составят 6,7 трлн (16,6% ВВП). Расходы бюджета увеличатся на 667,3 млрд рублей - до 9,7 трлн (24% ВВП).
Дефицит составит 2,98 трлн рублей (7,4% ВВП), а с учетом квазифискальных расходов на 255 млрд рублей из Фонда национального благосостояния (ФНБ) - 8% ВВП. Большую часть дефицита в сумме 2,7 трлн рублей предполагается покрыть за счет Резервного фонда, объем которого на 1 марта (до начала использования) составлял 4,87 трлн рублей. Кроме того, объем чистого привлечения на внутреннем рынке запланирован в размере 425 млрд рублей.
Как отметила Т.Нестеренко, бюджетные риски связаны с тем, что инфляция может превысить запланированные 13%, а экономическая активность и объем ВВП могут снизиться больше, чем прогнозируется (2,2%), что приведет к недопоступлению доходов. "Пока первый квартал говорит о том, что риск инфляции снижается", - сказала она. При этом риск недопоступления доходов остается высоким, исходя из размеров задолженности организаций по зарплате, исходя из уровня безработицы и уровня оборотов в различных секторах экономики, сказала Т.Нестеренко.
По ее словам, Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба оценивали объем доходов в 2009 году в целом на 800 млрд рублей меньше, чем заложено в уточненном бюджете. Источник, знакомый с расчетами ФНС, говорил агентству "Интерфакс-АФИ", что налоговые органы ожидают поступления налоговых доходов на 500 млрд рублей меньше, чем прогнозирует Минфин.
Замминистра не исключает, что администраторам доходов может быть свойствен пессимизм в оценке доходов. Она отметила, что Минэкономразвития, напротив, оценивало поступление доходов на 300 млрд рублей больше, чем заложено в бюджете.
"К сожалению, последние годы показывают, что администраторы доходов очень близко подходят к оценке, потому что они действуют на микроуровне, работают с конкретными налогоплательщиками, видят, какая недоимка, какова экономическая ситуация, какие денежные потоки идут", - сказала Т.Нестеренко.
Кроме того, по ее словам, есть риск, связанный с невозможностью привлечь на внутреннем рынке запланированный объем ресурсов. Замминистра пояснила, что, во-первых, такое большое изъятие денег с рынка было бы несвоевременным, а во-вторых, цена привлечения должна быть приемлемой для бюджета.
Стабилизационные механизмы
Минфин заложил в бюджете стабилизационные механизмы на каждый из рисков, сказала Т.Нестеренко.
По ее словам, против инфляционного риска заложен резервный объем расходов, который может быть направлен, в частности, на дополнительную индексацию различных социальных выплат.
Риск недополучения доходов и риск непривлечения в достаточном объеме средств на внутреннем рынке планируется страховать с помощью дополнительного использования Резервного фонда. "Если мы будем в большей мере недополучать доходы, мы сможем больше брать из Резервного фонда", - отметила замминистра.
При этом она подчеркнула, что расходы не могут быть увеличены сверх утвержденных в новом бюджете параметров. "Даже кризис не позволяет выйти за параметры расходов, заложенные в бюджете", - заявила она. Единственная позиция, по которой правительству разрешено превышать расходы сверх бюджетных ассигнований, - это трансферты внебюджетным фондам.
Т.Нестеренко считает очень опасным дополнительное расходование средств Резервного фонда. "Если мы потратим в этом году на 800 млрд рублей больше, это очень опасно, в том числе и для макроэкономических показателей", - сказала замминистра.
Она пояснила, что расходование Резервного фонда связано с эмиссией денег, поэтому дополнительное его использование увеличит инфляционный риск.
Цена сбалансированности
Доходы федерального бюджета в I квартале были на 202 млрд рублей меньше по сравнению с аналогичным периодом 2008 года, а расходы - на 447 млрд рублей больше, сказала Т.Нестеренко. При этом в январе были получены доходы от размещения средств Резервного фонда и ФНБ в сумме 269 млрд рублей. "Если не учитывать эти деньги, то дефицит бюджета на 1 апреля составил бы не 50 млрд рублей, а 321 млрд рублей, это почти 3,9% ВВП", - заметила замминистра.
При этом если бы в I квартале не началось перечисление средств Резервного фонда на бюджетные счета Казначейства (940 млрд рублей на 16 апреля), то кассовый разрыв на 16 апреля составил бы 123,8 млрд рублей. Такой объем средств Резервного фонда уже израсходован. "Мы бы уже остановили исполнение бюджета", - подчеркнула Т.Нестеренко.
"Пока мы в части федерального бюджета не видим сбоев ни по зарплатам, ни по оплате наших обязательств по контрактам", - добавила она. В то же время замминистра признала, что в субъектах РФ ситуация сложнее.
По ее словам, при подготовке нового бюджета на 2009 год Минфин готовил расчеты по дефициту на уровне 5% ВВП и 3,5% ВВП и предлагал более жестко идти на сокращение расходов. Однако даже дефицит на уровне 8% ВВП потребовал сокращения расходов почти на 1,6 трлн рублей, сказала замминистра. При этом удалось сократить расходы только на 900 млрд рублей.
"Не смогли мы сократить расходы до такой степени, чтобы и дефицит был маленький, и могли бы быть реализованы антикризисные мероприятия. Нужно было внутренний спрос чем-то поддерживать", - пояснила Т.Нестеренко.
Это потребовало поиска источников доходов. В частности, в объем бюджетных доходов были "административно-планово" включены неналоговые доходы в сумме 358 млрд рублей, в том числе 160,4 млрд рублей - средства госкорпораций, 77,6 млрд рублей - изъятие субсидий и субвенций, которые были получены субъектами в прошлом году и остались на счетах, 100 млрд рублей - перевод счетов участников внешнеэкономической деятельности на единый счет в казначействе, 20 млрд рублей - доходы от размещения временно свободных бюджетных средств.
"Мы впервые поставили план получения доходов от размещения бюджетных средств", - сказала Т.Нестеренко. По ее словам, в настоящее время на три месяца под 15,1% размещено 105 млрд рублей, из которых в ВТБ - 65 млрд руб., в Альфа-банке - 10 млрд руб., в Россельхозбанке - 30 млрд руб.
"Исходя из задания получить доходы 20 млрд рублей, мы должны были бы разместить 600 млрд рублей в течение 6 месяцев. Это расчетная величина, исходя из процентных ставок", - пояснила замминистра. При этом она подчеркнула, что больших вливаний Минфин не планирует, размещения проводятся в соответствии с рекомендациями ЦБ.
"У нас есть ожидания, что не все расходы будут исполнены - тогда дефицит будет меньше. Но с каждым годом переходящие остатки или неиспользованные ресурсы все меньше", - отметила Т.Нестеренко. По ее словам, поскольку участники бюджетного процесса получили право заключать договоры еще в рамках первого трехлетнего бюджета (2008-2010 годы), то многие из них уже приняли по ним решения.
"Мы полагаем, что серьезных возможностей сэкономить в этом году не будет", - сказала замминистра.
Следующий год будет сложным
Решения, принятые для сбалансированности бюджета в 2009 году, могут осложнить ситуацию в 2010 году, считает Т.Нестеренко.
Помимо того, что не будет разовых доходов от перевода таможенных счетов на единый счет Казначейства, необходимо будет вернуть средства госкорпорациям ЖКХ и "Роснано", Инвестфонду, "Олимпстрою". "В следующем году надо все это восстанавливать, поэтому будет тяжеловато", - отметила замминистра.
По ее словам, объем доходов в 2010 году будет в лучшем случае на уровне 2009 года. Минфин исходит из того, что никаких существенных изменений в налоговом законодательстве в 2010 году не будет и налоговая база останется прежней.
"Резервный фонд будут существенно меньше, возможность сбалансирования бюджета будет на пределе", - полагает Т.Нестеренко. Она напомнила, что в 2009 году 440 млрд рублей из Резервного фонда идут на формирование нефтегазового трансферта, 2,7 трлн рублей предполагается потратить на покрытие дефицита. При этом сохраняются риски дополнительного расходования фонда в случае недопоступления доходов. "Мы можем больше, чем нам хотелось бы. использовать наш резерв, и это может серьезно ухудшить ситуацию для бюджета в 2010 году", - считает она. Кроме того, по словам замминистра, ухудшают ситуацию для федерального бюджета решения, принятые в рамках реформирования пенсионной системы.
Во-первых, бюджет не будет получать единый социальный налог (ЕСН), он заменяется страховыми взносами, которые пойдут непосредственно во внебюджетные фонды. "Во-вторых, мы должны будем продолжать финансировать дефицит Пенсионного фонда в связи с недопоступлением доходов и валоризацией, которая стоит свыше 500 млрд рублей", - сказала Т.Нестеренко. Кроме того, нужно будет найти средства для компенсации доходов Пенсионного фонда, выпадающих в связи с тем, что в 2010 году реформа ЕСН не будет распространяться на налогоплательщиков, которые находятся на упрощенной системе или на едином налоге на вмененный доход (ЕНВД).
Замминистра не привела оценку дефицита пенсионной системы в 2010 году, сказав, что расчеты еще не завершены. "Если доходы предопределены, если дефицит бюджета не должен превышать 5% ВВП и если мы говорим о приоритете расходов на пенсионную систему, а это уже объявлено и не подлежит обсуждению, то сокращение других расходов в целом может составить от 25 до 30% (по сравнению с запланированными)", - заявила Т.Нестеренко. По ее словам, если какие-то расходы останутся нетронутыми, то другие будут сокращаться больше. В целом расходы бюджета в 2010 году могут остаться на уровне 2009 года, полагает замминистра.
Ранее вице-премьер - министр финансов РФ Алексей Кудрин говорил, что в 2010 году потребуется сокращение расходов минимум на 1 трлн рублей и перераспределение расходов на такую же сумму.
В соответствии с ранее утвержденным законом, доходы федерального бюджета в 2010 году запланированы в сумме 11,7 трлн рублей, расходы - 10,3 трлн рублей. Т.Нестеренко также отметила, что многие участники бюджетного процесса изначально просят денег больше, чем им нужно, опасаясь, что в противном случае в следующем году их ассигнования будут урезаны. Однако после принятия бюджета Минфин начинает получать письма с просьбами разрешить перенос ассигнований на следующий год. "Мотивация участников процесса понятна... Но эффективность расходов желает быть лучше", - заметила замминистра. "Практически все эксперты оценивают неэффективность расходов в бюджетной сфере от 10 до 30%, а на некоторых направлениях и до 35%", - сказала она. "То есть экономить надо на эффективности", - считает Т.Нестеренко.
Перспектива
"Есть вариант, что мы полностью исчерпываем Резервный фонд в 2010 году", - сказала замминистра.
По ее словам, если для финансирования дефицита пенсионной системы будет использоваться ФНБ, то небольшая часть Резервного фонда останется и на 2011 год. "Для меня очевидно, что 2011 год мы не сможем сбалансировать Резервным фондом", - подчеркнула Т.Нестеренко.
Она отметила, что в 2011 году остаток фонда может составить от нуля до 200-300 млрд рублей в зависимости от курса рубля. Дефицит бюджета в 2011 году предполагается снизить до 3% ВВП
По расчетам Минфина, в 2012 году бюджет вряд ли будет профицитным. "В 2012 году планируем дефицит, пока стоит задача - от 1% до 2% ВВП", - сказала Т.Нестеренко.
Она также отметила, что Минфин будет готовить бюджет на 2010-2012 годы, но пока непонятно, будет ли он утверждаться в трехлетнем формате или будет принят бюджет на 2010 год с финансовым планом на 2011-2012 годы. "Если не будет поправок в Бюджетный кодекс, мы обязаны будем внести трехлетний бюджет", - сказала замминистра.
Неоходима бюджетная "перестройка"
Т.Нестеренко отметила, что, по мнению ряда экспертов, мы входим в очень долгую фазу кризиса, который может продлиться не 1-2 года, а 10 и даже 50 лет. Другие эксперты, в частности Минэкономразвития, считают, что экономика в конце года восстановится, сработают встроенные стабилизационные механизмы, в том числе антикризисные.
Однако невозможно предсказать, чей прогноз сбудется, поэтому необходимо провести бюджетную "перестройку". "Очевидно, что мы должны на долгосрочную перспективу пересмотреть свое отношение к бюджету и к расходным обязательствам вообще. Урок кризиса, который показывает, что бюджетная система в целом очень зависима от внешней конъюнктуры, должен привести нас к тому, что мы должны концептуально пересматривать некоторые свои обязательства", - заявила Т.Нестеренко.
По ее мнению, возможно, необходимо будет разрабатывать новые элементы социальной политики, достигать более эффективными способами тех целей, которые ставились при формировании социальной политики. Например, она считает, что бороться с бедностью нужно не путем увеличения выплат всем категориям льготников, а путем оказания адресной помощи именно тем, кто нуждается.
"У нас почти все население входит в какую-нибудь категорию льготников. Или ты северянин, или ты южанин, или ты в горах живешь, или в пустыне, но обязательно какой-нибудь льготник. Каждый при этом получает копейки, а кто-то при этом уже и не нуждается в помощи", - отметила замминистра
"Мы, в основном, деньги раздаем по категориям, а не по тому, нуждается этот человек или нет, а нужно помогать тем, кто в силу сложившейся жизненной ситуации действительно является человеком, которому нужно по бедности помогать. Давно можно было бы бедность побороть, если бы мы боролись с бедностью, а не раздавали бы (всем) понемножку", - считает Т.Нестеренко.
По ее мнению, необходимо будет определить в бюджете те расходы, которые не могут быть сокращены, а все остальные объемы ассигнований довести до министерств в том сокращенном размере, который бюджет может себе позволить. Министерства в рамках своих полномочий должны будут выбрать конкретные направления расходования ресурсов.
Кроме того, Т.Нестеренко считает, что нужно как можно больше полномочий и учреждений социальной сферы отдать в регионы, потому что в регионах реформы идут быстрее. "Это естественно. Невозможно в Москве на федеральном уровне провести реформу от Чукотки до Калининграда", - отметила она.
При этом необходимо передать регионам налоговые доходы. В частности, Т.Нестеренко считает, что можно было бы передать 2% налога на прибыль, которые в настоящее время поступают в федеральный бюджет. В региональные бюджеты поступает 18% этого налога.
Замминистра финансов РФ Антон Силуанов в пятницу высказал журналистам мнение, что при передаче оставшейся части налога на прибыль средства получат в первую очередь регионы, у которых есть налогооблагаемая база. "У нас получится 10-15 регионов в выигрыше, а остальные выиграют несущественно", - сказал он журналистам. При этом сокращение субсидий, которые в настоящее время выделяются регионам на реализацию отдельных полномочий, будет чувствительным для тех субъектов, где налоговая база небольшая.
По его мнению, необходимо передавать налоги, которые имеют равномерное распределение. Возможно, к таким налогам можно было бы отнести налог на недвижимость, который предполагается ввести с 2011 года, полагает А.Силуанов. Т.Нестеренко также отметила, что необходимо строить бюджет, исходя из целей, и переходить к программно-целевому способу финансирования. При этом распорядители бюджетных средств должны получить больше прав в рамках своих расходов. "Нужно меньше детализировать, мельчить бюджет, может быть, больше давать им агрегированные суммы и с конкретными целями", - считает она.
/Интерфакс/
