Не секрет, что сфера госзакупок считается одной из наиболее коррупционно емких
Первый заместитель Генерального прокурора РФ Александр Буксман рассказал о типичных нарушениях законодательства в сфере госзаказов и проблеме законности их размещения
Москва. 28 октября. INTERFAX.RU - О ситуации с госзакупками, наиболее типичных нарушениях закона в этой сфере со стороны чиновников, о ведомствах и учреждениях, уличенных в различных уловках при организации тендеров рассказывает в интервью "Интерфаксу" первый заместитель Генерального прокурора РФ Александр Буксман.
- Александр Эммануилович, чем, на Ваш взгляд, вызвано повышенное внимание руководства страны к проблеме госзаказов и законности при их размещении?
- Дело в том, что, не обеспечив точного и безусловного соблюдения требований законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд, добиться добросовестной конкуренции и эффективного использования государственных средств, а также предотвратить коррупционные злоупотребления просто невозможно.
Кроме того, необходимо учитывать, что рынок государственных и муниципальных закупок постоянно развивается, объем средств, выделяемых на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, достиг 4 трлн. руб. При этом бюджетные обязательства органами власти и управления стабильно выполняются, и победа в конкурсе на заключение государственного и муниципального контракта практически гарантирует объемы работ и оплату за их выполнение.
Понятно, что этот сегмент экономики считается крайне выгодным для представителей бизнеса, которые стараются любым путем, далеко не всегда законным, стать исполнителем контрактных обязательств. А с учетом того, что в размещении заказов участвуют несколько сот тысяч заказчиков на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечить должный уровень исполнения закона в этой сфере можно только путем координации действий заинтересованных государственных органов на самом высоком уровне.
Ну, и, наконец, не секрет, что сфера госзакупок считается одной из наиболее коррупционно емкой.
Поэтому особое внимание президента страны к указанным проблемам является абсолютно обоснованным и своевременным. Дополнительную актуальность отмеченные проблемы приобрели в условиях финансового кризиса, когда, без преувеличения, каждый бюджетный рубль на счету.
- Каковы наиболее типичные нарушения закона в этой сфере, выявляемые в ходе прокурорских проверок?
- Подавляющее число нарушений законодательства о государственных закупках можно разделить на две большие группы.
Пожалуй, самый распространенный способ это явно умышленное предоставление в том или ином виде преимуществ "избранным" хозяйствующим субъектам. Делается это, как правило, путем искусственного создания препятствий для "нежелательного" круга участников торгов. В конкурсную документацию незаконно включаются дополнительные, часто, невыполнимые в созданных условиях требования, а впоследствии на основании несоблюдения этих условий заявки отдельных предприятий отклоняются. Зачастую необходимая информация для потенциальных участников размещается в сроки, исключающие возможность качественной подготовки к торгам, размещаются усеченные или заведомо неверные сведения, например, о месте и времени открытия доступа к заявкам или без определения порядка оценки и значимости критериев, как, например, в подведомственном министерству регионального развития ФГУ. Понятно, что при таких обстоятельствах победа гарантирована организации, предварительно обладающей всем пакетом информации. Поэтому нередко участником конкурса становится единственное лицо, "чудесным" образом сумевшее выполнить заявленные требования. В отмеченном мной случае по представлению прокурора виновные в проведении такого конкурса понесли жесткое дисциплинарное наказание.
Встречаются случаи, когда, стремясь любой ценой обеспечить победу в конкурсе заранее определенному лицу и заявив для "отсева" нежелательных претендентов, чрезмерно завышенные требования, организаторы торгов, после их проведения заключают с победителем разного рода дополнительные соглашения на существенно упрощенных, приемлемых для него условиях. Недавно, проверяя Росгидромет, мы столкнулись с фактом внесения изменений уже на второй день после заключения государственного контракта. Объявление выговора одному из руководителей этой федеральной службы стало закономерным результатом несоблюдения требований закона.
Вторая, по числу выявленных фактов, группа нарушений является следствием скорее неумения и нежелания должным образом организовать работу по обеспечению тех самых государственных нужд, несмотря на предоставленные возможности.
Прокурорские проверки, все чаще показывают, что государственными заказчиками не принимаются меры по реализации контрактов, обязательства исполнителями и поставщиками в полном объеме не исполняются, претензионно-исковая работа с должной настойчивостью не ведется. Государство несет многомиллионные убытки, оплатив невыполненные работы, фактически "воздух". В частности, коллегами из Главной военной прокуратуры установлено, что начальником одной из служб Балтийского флота подписывались фиктивные акты о выполненных работах, в результате чего, в конечном счете, государство потеряло около 6 млн. рублей. По данному факту возбуждено и расследуется уголовное дело.
- Если проанализировать эволюцию видов и способов разворовывания казенных средств, насколько богата фантазия разного рода дельцов? Появились ли новые, более изощренные формы злоупотреблений или нечистоплотные на руку чиновники не меняют тактику своего противоправного поведения?
- Скорее, второй вариант ближе к истине. Абсолютное большинство способов нарушений закона в этой сфере носят достаточно типичный характер, они нам давно известны. Не отмечается особого разнообразия и по различным регионам страны и уровням бюджетной системы.
Хотя нельзя не отметить, что прокуроры все чаще сталкиваются с достаточно новым явлением - так называемыми коррупциогенными нормами в правовых актах органов власти, когда созданные условия для злоупотреблений пытаются фактически "узаконить". Так, в июле Генеральная прокуратура предложила Федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент) внести изменения в Положение о единой конкурсной комиссии, которое неоправданно расширяло полномочия службы по подготовке и проведению конкурсов. По инициативе прокуратуры Мурманской области правительством области изменен нормативный документ, которым чиновникам незаконно была предоставлена возможность для привлечения к осуществлению государственных функций по размещению заказов каких-то независимых экспертов.
Вместе с тем, по-прежнему распространены факты открытого пренебрежения со стороны госслужащих правовыми нормами, когда например, государственные контракты заключаются без проведения конкурсов или победителями этих процедур становятся организации, которые представляют документы, очевидно противоречащие закону и условиям закупочных мероприятий. Вот пример: в подведомственном Роспатенту ФГУ "Федеральный институт промышленной собственности" за два года с отмеченными существенными нарушениями законодательства заключено контрактов на общую сумму около 400 млн. рублей. И эта порочная практика была прекращена только после вмешательства Генеральной прокуратуры.
Встречаются случаи, когда руководителями (учредителями) фирм-победителей являются родственники должностных лиц государственных заказчиков, как, например, в министерства труда и занятости населения Оренбургской области, где должностные лица этого ведомства понуждали подконтрольные им Центры занятости населения на заключение контрактов с определенной организацией на поставку компьютерного оборудования и расходных материалов. Впоследствии областной прокуратурой установлено, что ряд учредителей этой организации являются родственниками служащих министерства.
- И какое наказание ждет чиновников, которые уличены в нарушении правовых норм?
- Весь спектр ответственности, предусмотренный законодательством РФ. Вообще на моей памяти нет случаев, чтобы проверка Генеральной прокуратуры не закончилась, как минимум, строгим дисциплинарным взысканием. Более того, как правило, в результате рассмотрения наших актов реагирования наказанию подвергаются несколько должностных лиц, вся цепочка виновных – от непосредственного исполнителя до самого высокого руководителя. Вот свежий пример итогов проверки в одном из федеральных агентств. Дисциплинарную ответственность понесли сразу 8 руководителей высшего и среднего звена. Если же мы приходим к выводу, что совершенное правонарушение не совместимо со статусом государственного служащего, добиваемся освобождения его от должности. Так, по инициативе прокуратуры Мурманской области уволен председатель областного Комитета по здравоохранению, владелец 100% уставного капитала ООО, неоднократно побеждавшего в конкурсах, проводимых Комитетом, несмотря на несоответствие представленной конкурсной документации требованиям закона.
А всего по результатам проведенных в текущем году прокурорами проверок к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 5 тысяч должностных лиц.
При этом хочу подчеркнуть, что мы не ставим во главу угла только карательные цели. Да, принцип неотвратимости ответственности нами обеспечивается во всех без исключения случаях, и если госслужащий нарушил закон, он понесет соответствующую тяжести содеянного ответственность. Однако, это не единственная составляющая процесса восстановления законности. Достичь реального устранения выявленных нарушений и предотвратить факты несоблюдения нормативных предписаний в дальнейшем не менее важная цель прокурора. И выборочный анализ результатов рассмотрения почти 6 тысяч представлений об устранении нарушений закона, внесенных в 2009 году, показывает, что эта цель, как правило, достигается.
- Готовясь к интервью с Вами, я решил просмотреть федеральный закон, который называется "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Оказалось, что это огромный документ с множеством специальных терминов и ссылок на дополнительные нормы. У тех, кто применяет этот закон, есть шанс его не нарушить?
- В чем-то я с Вами соглашусь. Законодательство о государственных закупках, конечно, очень объемное, возможно излишне казуистичное, сложное в понимании, и этим, частично объясняются ошибки в его применении. В то же время, надо иметь в виду, что такая детальная регламентация конкурсов и аукционов является, пожалуй, единственной предупредительной мерой на пути недобросовестных чиновников и коммерсантов. Кроме того, должностные лица, выступающие от лица государственных заказчиков, обязаны помнить, что они находятся на госслужбе, а, следовательно, и квалификационные требования к ним установлены повышенные.
Хотя, надзорная практика показывает, что нарушения порядка проведения закупок для государственных и муниципальных нужд становятся возможными как раз вследствие незнания норм действующего законодательства, слабой профессиональной подготовки. Зачастую положения заключенных контрактов не содержат обязательных требований о сроках начала и окончания работ, о денежном обеспечении в случае ненадлежащего исполнения обязательств, о дополнительной ответственности исполнителя – уплате неустойки. Указанные обстоятельства позволяют коммерческим структурам длительное время безвозмездно пользоваться бюджетными средствами, препятствуют применению соразмерных нарушениям мер ответственности, а, в конечном счете, интересы государства опять же остаются ущемленными.
- В последнее время в СМИ и предпринимательских кругах остро обсуждается так называемый "технический" способ злоупотреблений, когда в сведениях о госзакупках, размещаемых на официальном сайте РФ, сознательно искажается орфография, и, тем самым, автоматически создаются препятствия для работы с этой информацией неограниченного круга потенциальных участников конкурса. Генеральная прокуратура как-то реагирует на это?
- Нами организована проверка по фактам использования государственными заказчиками на официальном сайте сети "Интернет" в наименовании заказа в русскоязычных словах латинских букв вместо аналогичных русских. Это исключает данные закупки из поиска на сайте, влечет ограничение количества участников размещения заказа и приводит к заключению государственного контракта, как правило, по завышенной (нерыночной) цене, с единственным поставщиком, которому предварительно сообщается об условиях работы с данной информацией.
Такие нарушения, например, выявлены в Федеральном агентстве по науке и инновациям при проведении открытого аукциона на право заключения государственного контракта на оказание автотранспортных услуг для нужд агентства в 2009 году. В связи с тем, что данные действия могли привести к ограничению доступа к участию в аукционе и сужению круга его потенциальных участников, что запрещено Федеральным законом "О защите конкуренции", заместителю руководителя Федерального агентства по науке и инновациям объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона.
- Какие, на Ваш взгляд, существуют проблемы, препятствующие совершенствованию системы государственных и муниципальных закупок?
- Среди основных проблем действующей системы государственных и муниципальных закупок я бы, пожалуй, выделил следующие.
Во-первых, у заказчиков отсутствует необходимая мотивация для экономии бюджетных средств. Единственным по настоящему действенным стимулом для бережного отношения с бюджетными средствами и препятствием на пути злоупотреблений является осознание потенциальной возможности проверки контрольных органов или прокуратуры. В то же время, только проверочными мероприятиями, какими бы интенсивными и глубокими они не были, нельзя обеспечить всеобщее эффективное и рациональное распоряжение государственными ресурсами, да это и не главная цель таких проверок. А иных организационных, материальных, дисциплинарных или каких-либо других целевых побуждений в законодательстве не предусмотрено.
Во-вторых, существенным "подспорьем" нечистоплотным чиновникам, использующим возможности государственной или муниципальной службы в личных интересах является отсутствие порядка определения начальной цены контрактов, а также методики проведения анализа среднерыночных цен на закупаемую продукцию. Это неизбежно порождает произвольное установление такой стоимости товаров, работ, услуг, которая в ряде случаев многократно превышает устоявшиеся закупочные цены. Детальное урегулирование этой важнейшей стадии государственных торгов на общефедеральном уровне крайне необходимо, здесь допускается очень большое количество злоупотреблений.
В-третьих, отсутствие единого информационного массива данных о проводящихся закупках не позволяет даже приблизиться к параметрам рыночной конкуренции, адекватной ценовой политике и качеству товаров и услуг. Уверен, что с введением в январе 2011 года в промышленную эксплуатацию сайта, охватывающего полный жизненный цикл государственных и муниципальных услуг в масштабе всей России, много проблем разрешится автоматически.
- Ведущими экономистами, правоведами, историками давно выработан общепризнанный постулат о том, что серьезное развитие экономики государства и успехи в борьбе с коррупцией неосуществимы в условиях отсутствия конкурентной среды, которую в свою очередь невозможно создать, не развивая малый бизнес. С точки зрения правоприменителя, имеют ли небольшие предприятия законную возможность получить доступ к уже упомянутым гарантиям стабильного и надежного бюджетного финансирования?
- Конечно, имеют. При условии соблюдения установленных требований малые предприятия также могут принимать участие в распределении государственных и муниципальных заказов. Другое дело, что здесь также существуют проблемы, препятствующие более эффективному использованию бюджетных средств, только они скорее не правоприменительного, а правотворческого свойства. Я имею в виду наличие практически одинаковых правил и требований для участия в конкурсах и аукционах как для представителей крупного бизнеса, так и для мелких предпринимателей. Само собой, малые предприятия, которые в определенных отраслях экономики занимают существенную долю рынка, и с развитием которых руководители государства связывают качественное улучшение ситуации в сфере занятости и конкуренции, оказываются в заведомо проигрышном положении. На наш взгляд, назрела необходимость существенного упрощения процедуры участия малого бизнеса в государственных закупках. Генеральной прокуратурой предпринимаются меры по предотвращению возможного ущерба государству.
- Совсем недавно президент страны Дмитрий Медведев поручил Генпрокуратуре усилить надзор за соблюдением законодательства в сфере госзакупок. Что уже сделано в этом направлении?
- По поручению президента Генеральной прокуратурой принят целый ряд мер по усилению надзора за исполнением законодательства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Прокурорам субъектов РФ поручено усилить надзор за исполнением законодательства об эффективном использовании средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, о предотвращении коррупции.
Особое внимание прокуроров обращено на необходимость выявления случаев заинтересованности должностных лиц государственных заказчиков при размещении заказов, заключении и исполнении государственных контрактов, на устранение факторов, создающих условия для хищения бюджетных средств и злоупотребления должностными полномочиями.
Исполнение требований законов о размещении заказов, будет оцениваться прокурорами при проверках соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления бюджетного, антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и других направлений прокурорского надзора. Генеральной прокуратурой работа прокуроров на указанном направлении взята на контроль.
- Привлекает ли прокуратура другие властные структуры в процесс укрепления правопорядка в этой сфере или предпочитает действовать самостоятельно?
- Разумеется, привлекает. Мы используем полномочия по координации деятельности иных правоохранительных органов, объединяя усилия по противодействию уголовно-наказуемым деяниям. Активно сотрудничаем с контролирующими органами, проводим совместные организационные мероприятия и проверки, обмениваемся информацией. В частности, очень тесное взаимодействие налажено с Федеральной антимонопольной службой.
В этой важнейшей сфере деятельности государства и гражданского общества навести порядок можно только путем совместной кропотливой и напряженной работы. В прокуратуре это прекрасно понимают.
Беседовал Борис Геворкян
/Интерфакс/
