Малая авиация уже "встала на крыло"
Московский межрегиональный транспортный прокурор Владимир Тюльков рассказывает "Интерфаксу" о необходимости создания в России Госавиаинспекции, организации штрафных стоянок для самолетов и вертолетов, повышении штрафных санкций к нерадивым авиавладельцам
Москва. 12 августа. INTERFAX.RU - Семикратный рост частного авиапарка в центральной части России в последние годы и, как следствие, увеличение случаев авиакатастроф легкомоторной авиации вынуждает контрольные органы принимать жесткие меры реагирования. О самых злободневных проблемах отрасли рассказывает в интервью "Интерфаксу" государственный советник юстиции II класса Московский межрегиональный транспортный прокурор Владимир Тюльков.
- Владимир Геннадьевич, как можно сегодня охарактеризовать состояние малой авиации в московском транспортном регионе?
- Малая авиация сейчас активно развивается, что, естественно тянет за собой и рост проблем, с ней связанных.
Давайте для начала обратимся к цифрам. Если в начале 2010 года в Московском регионе (в данном случае — в Москве и Московской области) было 32 посадочные площадки, то сегодня их уже 54. Если десять лет назад здесь на учете стояли чуть больше ста самолетов, причем преимущественно принадлежащих аэроклубам, то сегодня на поднадзорной нам территории сертификат годности имеют 721 легкое и сверхлегкое воздушное судно, в том числе 647 серийных и 74 единичных. И заметная их часть (по данным Росавиации - 47 процентов) принадлежит уже частным лицам. То есть тенденция к росту - налицо, как по воздушным судам, так и по посадочным площадкам.
К сожалению, мы регистрируем и рост числа инцидентов с легкомоторными воздушными судами. Сравнивайте сами: в 2010 году в нашей зоне ответственности (а это почти вся центральная Россия) было зарегистрировано 10 инцидентов с воздушными судами, в пяти из них пострадали люди, то в 2011 году таких инцидентов было 12, и уже восемь - с пострадавшими и погибшими, а в 2012 - 17, и шесть из них - с пострадавшими и погибшими.
То есть проблема малой авиации (пусть даже пока как "болезни роста") существуют. И уже не первый год. И не только специфическая проблема развития, но и сопряженная с ней проблема систематического нарушения законодательства.
Московская межрегиональная транспортная прокуратура этой проблеме уделяет немало внимания. На постоянной основе проводятся проверки соблюдения действующего законодательства при эксплуатации судов легкой и сверхлегкой авиации, эксплуатации взлетно-посадочных площадок. Ну и соответственно законодательства, которое граничит с использованием этих площадок. В апреле-мае у нас была организована проверка соблюдения воздушного и земельного законодательства в авиации общего назначения. По итогам проверочных мероприятий районными транспортными прокуратурами выявлено 167 нарушений закона, в связи с чем внесено 15 представлений, принесен 1 протест на противоречащий закону правовой акт, в суды общей юрисдикции направлено 6 исковых заявлений об обязании устранить выявленные нарушения, возбуждено 15 дел об административных правонарушениях. В целях предотвращения нарушений объявлено 2 предостережения.
- И какие же нарушения транспортная прокуратура фиксирует чаще всего?
- Наиболее тревожное и, вместе с тем, наиболее распространенное: размещение объектов малой авиации вблизи больших аэродромов, причем таким образом, что их эксплуатация может помешать "большой авиации" и угрожать безопасности полетов.
Поясню: для комплексного соблюдения правил безопасности приаэродромные территории отображаются в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, причем с обозначениями ограничений - в первую очередь для того, чтобы в этих местах не строили и не возводили конструкции, которые могут помешать воздушным судам. И, например, разрешение на строительство здесь должен, кроме прочих, согласовывать еще и старший авиационный начальник аэродрома. Таким образом законодатель поставил барьер большому комплексу проблем, связанному как с безопасностью полетов, так и с защитой интересов россиян, которые могут проживать вблизи воздушных гаваней. Но, к сожалению, зачастую приаэродромная территория не определена, и возникают сложности. Ни для кого не секрет, что в жилом доме, построенном в ста метрах от взлетно-посадочной полосы, будут проблемы как с эксплуатацией, так и с шумовой нагрузкой.
Такие нарушения выявлены в Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой и Тамбовской областях. Здесь приаэродромные территории были не внесены в схемы территориального планирования. Мы приняли меры, потребовали от органов исполнительной власти устранить нарушения - и сейчас эта работа началась, а где-то уже нарушения устранены. Московская межрегиональная транспортная прокуратура держит этот вопрос на особом контроле.
Это одна проблема.
Вторая: нами вскрыты многочисленные факты эксплуатации площадок без утвержденной в установленном порядке инструкции по производству полетов, без аэронавигационного паспорта. Практически во всех субъектах Центральной России нами выявлены площадки, на которые не составлялся аэронавигационный паспорт - это грубейшее нарушение. Мы обращались в суды, и эксплуатация этих площадок приостановлена. Интересно, что такие нарушения обнаружены не только, например, в Белгородской области, но и в Подмосковье.
Кроме того, стали известны факты размещение площадок на земельных участках с иным видом разрешенного использования. Проще говоря, либо нет документов, либо выделенный участок земли должен использоваться для сельского хозяйства, а на нем самовольно аэроклуб либо частное лицо создали взлетно-посадочную полосу. В Брянской, Тамбовской, Калужской, Тверской и Московской областях земли сельхозназначения используются для организации воздушных площадок. Это нарушение нельзя считать просто формальной придиркой: ведь, к сожалению, практически очень быстро земли вокруг аэродромов оказываются замусорены, а порой - и залиты бензинами, маслами, и они попадают в ручьи, которые используют для полива действительно работающих полей. Ну и, кроме того, из-за разных налоговых ставок бюджет недополучает деньги.
В Липецкой области нами выявлен факт неправомерного занижения размера ставки арендной платы за предоставление земельных участков: по чисто символической цене для малой авиации отдали асфальтированную взлетно-посадочную полосу, с которой раньше работала сельхозавиация.
Нами так же установлен факт, когда сертификаты эксплуатанта выдавались не уполномоченным на то органом государственной власти, а общественной организацией. Мы обратились в суд, и добились запрета осуществлять данный вид деятельности.
Расскажу поподробнее: есть у нас Федерация любителей авиации. Она выдавала документы подтверждающие, что летательный аппарат изготовлен согласно чертежам и Техническим условиям, принят органами технического контроля и пригоден для эксплуатации. Однако в соответствии с Положением о Федеральном агентстве воздушного транспорта, правом выдачи удостоверений о годности к полетам воздушных судов наделено только указанное агентство. Кроме того, согласно требованиям Федерального закона "О техническом регулировании" работы по подтверждению соответствия могут выполняться только аккредитованными в установленном порядке организациями. Такой Федерация любителей авиации России не имеет.
То есть Федерация любителей авиации России, не имея необходимого подтверждения квалификации и соответствующих полномочий, выдавала документы, подтверждающие надлежащее техническое состояние воздушных судов.
Мы обратились с соответствующим иском, и в июне Пресненский районный суд Москвы согласился с нашей позицией, и запретил Федерации любителей авиации России выдавать сертификаты. Пока решение в законную силу не вступило.
Третья большая проблема: нарушение правил использования воздушного пространства. Так, в Белгороде нами установлен факт полетов в приграничной зоне без разрешения территориального органа ФСБ. Руководство общества с ограниченной ответственностью, которому принадлежит воздушное судно-нарушитель, привлечено к ответственности.
И последняя группа проблем: халатное отношение к элементарным требованиям личной и общественной безопасности. Так, на многих посадочных площадках использованные емкости для масел свалены кучей буквально рядом со стоянками воздушных судов, хотя законодательство требует, чтобы это расстояние составляло не менее 100 метров. Значительная часть площадок даже не огорожена, а зачастую и не охраняется. А, например, в Липецке на одной из площадок прокуратура выявила трещины взлетно-посадочной полосы, что угрожало безопасности взлетов и посадок.
Мне даже и говорить не хочется, что во многих аэроклубах персонал просто не знает правил пожарной безопасности.
- Можете ли Вы назвать площадки, где выявлены нарушения?
- Конечно. В 2012-2013 гг. по результатам проверок выявлены нарушения действующего законодательства в деятельности посадочных площадок (аэродромов) "Большое Грызлово" (один из крупнейших и старейших аэродромов московской области), "Ватулио", "Белоомут", "Новинки", "Аэроград Можайский", "Вихрево", "Северка", "Воскресенск", "Дракино", а также базирующихся на них субъектов авиации общего назначения (АОН). Так, на посадочной площадке "Большое Грызлово" не был в установленном порядке утвержден аэронавигационной паспорт посадочной площадки. То есть давно существующая площадка фактически отсутствовала на специальных картах. Мы в 2012 году обратились в Серпуховский городской суд Московской области с исковым заявлением с требованием прекратить авиационную деятельность на посадочной площадке, в том числе выполнять взлеты и посадки воздушных судов, до регистрации в установленном действующим законодательством порядке аэронавигационного паспорта данной посадочной площадки. В декабре 2012 г. суд признал наши требования законными. Чудесным образом руководство ООО "Большое Грызлово" в кратчайшие сроки устранило этот недостаток, и сейчас аэропорт работает.
Липецкой транспортной прокуратурой выявлены факты отсутствия у ОГПК "Липецкий аэропорт" плана мероприятий по орнитологическому обеспечению полетов на аэродроме, журнала проведения занятий по авиационно-орнитологической тематике с работниками аэропорта, журнала регистрации сведений о скоплении птиц на аэродроме. Кроме того, прокуратурой установлено, что аэропортом не проводилось эколого-орнитологическое обследование на аэродроме и прилегающей к нему территории, не проводился анализ орнитологического обеспечения полетов. Более того - даже обязательного орнитологического обследования ближайшей территории здесь не проводилось несколько лет. А ведь даже одна попавшая в самолет птица может наделать не мало бед, о чем сейчас не знает только ленивый. Требования элементарнейшие - но ведь до вмешательства транспортной прокуратуры никто этим вопросом не занимался! Только сейчас этот конкретный вопрос сдвинулся с мертвой точки.
- С точки зрения законодательства о малой авиации - есть ли необходимость его менять?
- Законодательство - это не костная глыба, не меняющееся веками. Оно должно постоянно совершенствоваться, и этот процесс - естественный. Необходимость в совершенствовании нормативной базы малой авиации, особенно - в период ее роста, или, точнее сказать, восстановления утраченного в постсоветские годы, конечно же есть. Свои предложения мы направили в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Мы провели анализ всех нарушений закона. И пришли вот к какому выводу: главной причиной допускаемых владельцами посадочных площадок и судов "малой авиации" нарушений закона является низкая требовательность руководства авиапредприятий к подчиненным сотрудникам, ненадлежащая организация летной деятельности, дефицит оборотных средств, недостаточность финансовых ресурсов. Отдельной проблемой стала установка на воздушные суда неаутентичных агрегатов - порой из-за ликвидации заводов-изготовителей. Фактически эта проблема сейчас оказалась вне поля зрения.
Особенно остро сейчас стоят два вопроса: низкие суммы штрафов за выявленные нарушения законодательства и отсутствие конкретных требований к центрам сертификации.
Кроме того, в последнее время встала еще одна проблема: отсутствие штрафных стоянок для воздушных судов.
- Такие же, как для автомобилей-нарушителей и катеров-нарушителей?
- Да, подобные. Сейчас зачастую мы, специалисты Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу (УГАН НОТБ ЦФО) или сотрудники Межрегионального территориального управления воздушного транспорта Центральных районов (МТУ ВТ ЦР) обнаруживаем злостного нарушителя. По действующему порядку, прокуратура обращается в суд с требованием запретить эксплуатацию воздушного судна, затем идет установленная процедура судопроизводства - и только потом, спустя порой несколько месяцев, наше требование удовлетворяется. И все это время самолет или вертолет продолжают летать, представляя опасность не только для других воздушных судов, но и для людей и объектов на земле.
А порой мы просто не можем проверить техническое состояние воздушного судна. По закону, делается это совместно с представителем контролирующего органа и в присутствии владельца или его законного представителя. И вот мы стоим перед самолетом, а владельца нет, и где он — никто не знает. "Только что был, отошел, скоро будет..." Хотя вполне возможно, что владелец стоит рядом, но просто не признается. А на следующий день пришли: самолета уже нет. Штрафстоянка позволила бы сделать и нашу работу, и работу специалистов других надзирающих органов более эффективной, чем сейчас.
С маломерными судами этот вопрос недавно по нашей инициативе был решен - сейчас пришло время создавать охраняемые штрафстоянки для воздушных судов, по примеру таких, как уж созданы для автомобильного и речного транспорта.
- Раз уж мы заговорили о совместных проверках, то не могу не спросить: как организовано взаимодействие разных контролирующих органов?
- В целом неплохо. Прокуроры самостоятельно не могут проверить техническое состояние воздушных судов, поскольку не являются специалистами в этой области, поэтому для проведения проверок привлекают соответствующих специалистов. И в вопросах взаимодействия проблем нет - мы все заинтересованы в безопасности граждан в первую очередь. Существующие сложности, как и сама малая авиация, переживают проблемы роста, поэтому, убежден, в ближайшее время шероховатости будут устранены, а надлежащее нормативная база - появится. Давайте не будем забывать, что вопросам развития малой авиации уделяют большое внимание и президент РФ Владимир Путин, и премьер-министр Дмитрий Медведев. Да и само общество, в первую очередь - пилоты, стремятся к нормальной, законной работе. То есть все условия нормального развития налицо.
Цифры таковы, что в последние полтора года мы ежемесячно выявляем два нарушения в сфере деятельности малой авиации, или авиации общего назначения, как она правильно называется. И добиваемся их устранения. А это, поверьте мне, совсем неплохо!
Смотрите сами: с 1 января 2012 года по 1 июля 2013 года Московской межрегиональной транспортной прокуратурой возбуждено 22 дела об административном правонарушении, из числа которых 19 к настоящему времени рассмотрены, нарушители привлечены к административной ответственности. В суды общей юрисдикции направлено 20 исков, из которых к настоящему времени рассмотрены и удовлетворены восемь. Кроме того, объявлено одно предостережение о недопустимости нарушения закона.
- А можно ли говорить, что в поле зрения контролирующих органов находятся все субъекты авиации общего назначения?
- Нет, нельзя. Есть граждане, которые хранят свои воздушные суда не на площадках, а фактически дома. Отсюда взлетают, сюда садятся, фактически нарушая требования закона просто по определению. Да и полеты они осуществляют без уведомления органов организации воздушного движения, создавая риск для законопослушных пилотов. Ведь даже автомобиль считается источником повышенной опасности, что же говорить про самолеты и вертолеты, пусть даже сверхлегкие.
К сожалению, в конце 2012 года в Солнечногорском районе Подмосковья разбился вертолет Robinson-44, который как раз выполнял несанкционированный полет. Погибли три человека. Случай, к счастью, пока не типичный, но логика происходящего заставляет меня как профессионала опасаться повторения. Я считаю, что подобные происшествия эффективней профилактировать.
- Так может быть, пришла пора создавать в системе МВД Госавиаинспекцию — по типу ГАИ для автомобилистов?
- Этот вопрос должен решить нормотворческий орган. Если не сейчас, то в скором времени такая необходимость, безусловно, появится. Хотя, по моему мнению, достаточно объединить усилия уже существующих контролирующих органов, наделить их специальным транспортом. И привести в соответствие современным требованиям внутренних документов МВД. Ведь сейчас что происходит: есть транспортная полиция и есть территориальная полиция. Органы внутренних дел на транспорте не обладают полномочиями по проверке малых воздушных судов, так как приказом министра МВД за ними это не закреплено. Хотя по тому же приказу они работают именно на транспорте. А территориальные органы внутренних дел, которым это вменено, — у них множество других задач, и этот вопрос для них остается второстепенным.
